共和國權力配置的啟示《共和國權力配置考察 新中國憲法五十年》書評 ——

諶鵬飛 2004-10-20 16:39:07

共和國權力配置的啟示
《共和國權力配置考察—— 新中國憲法五十年》書評
作者：諶鵬飛

2004年是中華人民共和國憲法制定50周年。考察半個世紀共和國憲法配置權力的歷程，從中總結出一些經驗與教訓，對于今后我國的法治建設，尤其是依憲治國，具有極為重要的理論意義與現意義。本書的特點是：
一、認為新中國憲法的基本功能是為共和國進行權力配置
憲法的功能是什么，這是憲法學界必須回答但卻是我國法學界學者少有回答的問題。本書作者曾就這個問題在全國率先發表過見解，在全國憲法學會年會和國際憲法學會上也曾談了自己的看法。作者認為，憲法的基本功能應當是就公民權利與國家權力的基本關系進行設定（也就是構建一個國家的政治體制），這些設定通常體現為國家的基本的政治制度。事實上，新中國憲法的內容也正是這種基本功能行的體現。作者在本書中對共和國憲法的分析即有力地闡明了這個問題。
作為憲法，體現憲法功能亦即構建中國憲法政治體制的內容主要包括五個方面：一是關于人民行使（政治）權利的制度（包括程序）規定；二是關于政府行使權力的規定；三是兩者相互之間的制衡；四是關于權力的綜合配置與設定；五是獨立的具有至上地位的憲法解釋、監督實施與保障機關。共和國權力的整體配置（即共和國整個國家政治體制的構建）均是從這五個方面出發的，而且，其中任何一個方面都是不能缺少的。本書圍繞著這些進行了詳細闡述。，本書認為，關于國家權力配置（即構成一個國家民主政體）的五個基本要素它們相互之間的關系是：第一、二、三這三個要素是構成政體（權力配置）的基本內容；第四個要素是憲法本身，這是將前三個要素固定下來的載體，是前三個要素的保障；第五個要素是第四個要素的保障，沒有第五個要素，就不可能有第四個要素憲法的權威性，沒有憲法的權威性，就不可能有前三個要素的實施，所謂民主、所謂憲政全都只是停留在紙上的東西。所以，這五個要素是一根鏈條上的五個環節，而且是一環扣一環，環環相扣，它和諧、有機地體現在憲法規定之中。
二、本書闡述了共和國憲法與權力配置的變異過程
如果說憲法對權力的配置、運行與實施監督是憲法學研究的基本任務的話，那么在這一研究中就必然要對憲法、國家權力、人民權利、國家權力與執政黨的權力、執政黨集體領導權力與中央領導個人權力以及政權、黨權、軍權、民權等多重權力（利）之間的相互交叉、交融與分立關系進行考察，而憲法中配置的國家權力則正是在這些錯綜復雜的關系中變化直至變異的。本書對以下內容進行了重點分析：首先肯定的是1954年憲法對共和國的權力配置在當時的條件下是科學的合理的，相應的具體規定（包括對公民權利的規定、國家權力配置的規定與運行方式等）符合國情。隨著社會主義生產資料所有制改造的基本完成，這些寫在紙上的權力（利）在實踐中慢慢地發生變化乃至最后變異。第一，公民言論自由權利的變化與變異。本書認為公民言論自由的變化是從學術界的“百家爭鳴”開始的。而1957年通過劃定“右派”剝奪了一部分最敢于表達思想的公民的自由言論權利之后，廣大知識分子普遍地變得不敢講話了，從而使公民言論自由權發生變異。此種變異情況同樣地還發生在中央。1959年彭德懷在廬山會議的后果是在中央領導層面中，人們也不能“講真話”。由此，在中央，作為公民的言論自由權也發生了變異。第二，國家權力向執政黨中央集中與1954年憲法權力配置的虛置。與百家爭鳴、“反右”、彭德懷“反黨”事件等公民政治權利中言論自由權逐步變異的同時，國家權力的配置亦在逐漸發生變化。國家機構的裁撤、合并，并以黨的機構代行政府職權。在所裁撤的機構中，首先是中華人民共和國監察部的撤銷，然后是中共中央紀律檢察委員會的撤銷。于是，一種既沒有輿論監督，也沒有權力制約監督的局面在20世紀50年代末60年初就形成了。這種憲法配置的權力變異的直接后果是連國家的最高權力機關全國人民代表大會也無法正常行使權力，發展到極限的表現形式是中共中央以召開全會的方式（八屆十二中全會）把劉少奇的國家主席職務給“撤銷”了。代之而起的是在“文化大革命”中形成的一種便捷的有利于個人行使權力且不受任何制約的軍事化模式的出現。這種共和國權力配置的“三合一”模式（含黨權、政權、軍權的“三合一”以及組織、集體、個人權力“三合一”的模式），叫做各級的“革委會”。至此，由1954年憲法對國家權力配置的形式已經完全變異。而這種變異的權力配置則由1975年憲法肯定下來。
三、闡述了憲法與共和國權力配置的回歸與發展
本書認為，完成對1954年憲法配置國家權力回歸而且還有發展的是1982年憲法，因為1978年憲法并沒有完成權力配置回歸的任務。其表現是：確立了新的選舉制度，全面恢復了1954年憲法對國家權力的配置，并在恢復的基礎上有了新的發展。新憲法仍為四章，共計138條（比1954年憲法增加了32條），它對1954年憲法配置國家權力的恢復與發展，主要是恢復了1954年憲法中關于全國人大權力的無限性和至高無上的地位；在縣以上地方各級人大中設立常委會，擴大了地方國家權力機關的職權；恢復了國家主席制度；對國務院的權力有了不同配置；加強了基層民主政權建設的規定。高工作效率；而人民政府則通過這些組織，宣傳法制教育、培養民主習慣、發動群眾完成中；恢復了憲法關于公民權利和義務的規定，并增加了新的內容。此外，本書對1982年憲法的四次修改進行了較為詳盡的闡述，認為通過對1982年憲法的修正，使共和國憲法接近并符合了社會主義憲法的本來面貌。
四、提出了關于預防憲法中權力變異的一些思考
1954年憲法對國家權力的配置，是以國家根本大法形式規定下來的，但在后來卻發生變異和虛置，這是為什么？作者認為，關鍵在于沒有預防變異與虛置的有效手段。一般而言，提高公民憲法意識，明確憲法是公民權利與國家權力基本關系法的概念，加強新聞媒體輿論監督，對違反憲法的任何人和事給予曝光，這還只稱得上是一般的預防；而根本性的預防措施，則是應該在憲法中設定專門的解釋與違憲審查機構、為其配置違憲審查大權及運行與監督程序、明定其處罰效力等等。違憲審查是各國家機關按憲法配置的權力運行并使公民自由行使權利的最后保障。如果沒有這個最后的保障，憲法就會是具文，人們就可以不依憲法行事。本書認為，憲法以及憲法解釋、違憲審查與對憲法的修正，這是權力配置即構建、維護、鞏固民主政體中的關鍵因素，也是憲法功能起作用的關鍵因素。

（《共和國權力配置考察—— 新中國憲法五十年》,湖南大學出版社2004年版，作者石柏林，教授、博導）

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