我國(guó)憲法是否禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓
從《物權(quán)法》的審議過(guò)程看，立法機(jī)關(guān)似乎傾向于限制或者是禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。例如2006年8月22日全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于(中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案))修改情況的匯報(bào)》中指出，在物權(quán)法草案修改過(guò)程中，委員們對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓能否放開，存在不同意見。①法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等部門反復(fù)研究認(rèn)為，我國(guó)地少人多，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活保障。從全國(guó)范圍看，放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟。2006年12月24日，法律委員會(huì)在有關(guān)報(bào)告中再一次提出，我國(guó)地少人多，應(yīng)當(dāng)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立。農(nóng)民一戶只有一處宅基地，這一點(diǎn)與城市居民是不同的。農(nóng)民一旦失去住房及其宅基地，將會(huì)喪失基本生存條件，影響社會(huì)穩(wěn)定。2007年3月8日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在十屆人大五次會(huì)議《關(guān)于(中華人民共和國(guó)物權(quán)(草案))的說(shuō)明》中指出：關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的問(wèn)題，考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。
或許正是出于這種考慮，我國(guó)歷來(lái)不允許宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”一直持否定的態(tài)度。①針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，2007年12月30日國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，再次重申：農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。
不過(guò)，從憲法上說(shuō)，我國(guó)憲法并沒有禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，因此，任何禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法和國(guó)家政策，都不得不面臨合憲性的拷問(wèn)。
第一，我國(guó)憲法并沒有禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國(guó)《憲法》第10條對(duì)土地做了細(xì)致的分類：城市的土地；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地；宅基地和自留地、自留山。在此基礎(chǔ)上，憲法分別確定了其所有權(quán)歸屬：城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《憲法》第10條第4款并禁止侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓一切土地。1988年通過(guò)的《憲法》第2條修正案將憲法第10條第4款修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”需要注意的是，《憲法》第2條修正案并沒有顧及土地的不同類別，也沒有考慮土地的不同所有權(quán)主體，而是將它們整齊劃一，即“所有土地”的使用權(quán)都可以“依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。換句話說(shuō)，如果憲法意圖限制或者禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)或者集體所有的其他土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的話，憲法完全可以根據(jù)土地的類別或者所有權(quán)主體的不同，作出相應(yīng)的規(guī)定。憲法沒有這樣規(guī)定，證明憲法并沒有禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的意圖。
第二，《憲法》第2條修正案從醞釀到通過(guò)的歷史，更可以證明憲法并沒有禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的意圖。我國(guó)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度實(shí)際上最早產(chǎn)生于沿海城市，《憲法》第2條修正案不過(guò)是對(duì)當(dāng)時(shí)存在的城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之合憲性的事后承認(rèn)。早在1987年3月，國(guó)務(wù)院副總理谷牧就提出，考慮到沿海開放城市基礎(chǔ)設(shè)施投資很大，能否實(shí)行土地所有權(quán)不變而使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的制度，國(guó)務(wù)院并要求國(guó)務(wù)院法制局、國(guó)家土地管理局組織有關(guān)方面進(jìn)行研究并制定具體辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后試行。1987年10月6日，中國(guó)土地學(xué)會(huì)和深圳經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)聯(lián)合召開了城市土地管理體制改革理論研討會(huì)，國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)王先進(jìn)在這次研討會(huì)上講話指出，“國(guó)家土地管理局已準(zhǔn)備在深圳、上海、天津、廣州4市進(jìn)行試點(diǎn)。以后還可擴(kuò)大范圍，凡有條件的都可以實(shí)行。”1987年11月，國(guó)家土地管理局先后向國(guó)務(wù)院報(bào)送了關(guān)于確定深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州為土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)城市的報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要盡快改變城市土地?zé)o償、無(wú)限期使用的管理制度”。這個(gè)報(bào)告得到了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。①1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓一塊國(guó)有土地的使用權(quán)。②1987年12月29日，廣東省人大常委會(huì)通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管
理?xiàng)l例》，第一次規(guī)定“特區(qū)國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”。1988年全國(guó)人大通過(guò)憲法修正案，為國(guó)有土地使用權(quán)制度的改革奠定了合憲性基礎(chǔ)。
但問(wèn)題在于，《憲法》第2條修正案所確立的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度并非局限于城市的土地。《憲法》第2條修正案并沒有限定可轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地種類，也沒有規(guī)定所有制的限制。它規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而不是規(guī)定“城市土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。因此，盡管為城市土地有償轉(zhuǎn)讓制度“正名”可能是《憲法》第2條修正案出臺(tái)的最主要推動(dòng)力，④但全國(guó)人大在通過(guò)《憲法》第2條修正案時(shí)卻沒有將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度局限于城市的土地，而是將其平等適用于所有類別、各種所有制的土地。
摘自：韓大元著《中國(guó)憲法事例研究(三)》
