加拿大外來物種入侵防治的法律和政策框架

(一)外來入侵物種對加拿大造成的危害

外來入侵物種的引進和蔓延嚴重影響了加拿大的環境、經濟和社會，包括人類健康。目前，現有的和潛在的外來入侵物種的威脅非常嚴重，并且正在以令人擔憂的速度在增長。現在，采取措施應對外來物種入侵的危害，保護和保存加拿大的自然資源、相關的產業以及人類和野生生物的健康已經刻不容緩了。

外來入侵物種并不會考慮政治邊界，它們可能來自其他的大洲，臨近的國家，甚至加拿大境內其他的生態系統。在加拿大，外來物種包括所有導管植物(vascular plants)種類的至少27％，181種以樹木為食的昆蟲，24種鳥類，26種哺乳動物，2種爬行動物，2種兩棲動物，7種真菌以及軟體動物，以及55種淡水魚。在世界自然保護同盟列出的世界100種惡性外來入侵物種中，有許多已經在加拿大立足，包括荷蘭榆樹病(Dutch elm disease)、闊葉大戟(1eafy spurge)、日本紫菀(Japanese knotweed)、紫珍珠菜(purple loose—strife)、綠螃蟹(green crab)、多刺水跳蚤(spiny water flea)、舞毒蛾(gypsymoth)、普通鯉魚(common cal’p)、虹鱒魚(rainbow trout)、八哥(starling)、國內(野生)貓，以及老鼠。

在這個現有的名單之外，新的外來入侵物種正在通過航空、陸路和水路不斷抵達加拿大邊境。據一份有關外來人侵物種造成的經濟損失的初步報告保守估計，16種入侵物種每年給加拿大造成的損失在133億到345億加元之間。這些估計一般認為是不完全的。有一種普遍的看法認為先前引進的有害入侵植物病蟲害給農作物和林業造成的損失每年高達75億加元。

外來入侵物種還可能帶來重大的社會成本，尤其是給住在鄉村里的加拿大人和依賴農業和自然資源的土著社區帶來嚴重的危害。入侵物種的引進還可能影響到野生生物和人類的健康，就像最近引進和擴散的西尼羅河病毒(West：Nile’Virus)顯示的那樣。具體說來，入侵物種造成的問題主要有以下幾類：

1．對環境的威脅

外來人侵物種是一種生物污染，它們能夠在新的環境中扎根并且擴散。根據世界自然保護同盟的研究，外來入侵物種是生物多樣性面臨的第二大威脅，僅次于棲息地破壞。

2002年，大約有24％的加拿大瀕危物種名單上的物種受到外來入侵物種的威脅，面臨著滅絕的危險。例如，遠古小海鴉(ancient murrelets)、島嶼藍蝴蝶(island blue butterfly)、金畫筆(golden paintbrush)、老虎蜥蜴(tiger’salamander)、北方牧場小蜥蜴(northern prairie skink)、美洲栗子(Americanchestnut)、東部鼯鼠(eastern flying squirrel)以及人參(ginseng)僅僅是90種受到入侵物種威脅的本地物種的一部分。在五大湖地區，現在有160多種外來物種，其中，海洋七腮鰻(sea lamprey)與深水加拿大白鮭(cisco)的滅絕不無關系，而斑馬蚌(zebra mussels)則在某些區域徹底消滅了本地蚌類。

2．對經濟的威脅

一項有關外來入侵物種給加拿大造成的經濟損失的初步調查讓我們知道了問題的嚴重性。因為荷蘭榆樹病，僅僅馬尼托巴湖(Manitoba)一處的經濟損失就高達3000萬加元。另外，僅僅一種入侵物種，薊(thistle)，每年僅僅給牧場上特定的農作物canola造成的經濟損失就高達3億2千萬加元。據估計，斑馬蚌每年給五大湖地區造成的經濟損失在30億到75億加元之間。

3．對社會和人類健康的威脅

外來入侵物種的引進會帶來嚴重的社會成本。它們的社會一經濟影響是非常不利的，例如造成收入下降、土地價值減少、私人財產受損、危害健康的過敏癥、傳統藥用植物受損，以及其他不確定的“社會價值”，包括為了控制入侵物種是否可以使用殺蟲劑的爭議等。

還有一些外來人侵物種會危害人類健康，例如西尼羅河病毒。

4．對國際貿易的威脅

外來入侵物種會影響貿易關系。WTO關于衛生和檢疫的措施規定，為了防止引進可識別的危害農作物和森林的害蟲，一國可以采取限制貿易的措施。加拿大可以采取措施防止各種病蟲害進入加拿大，保護本國的農業和林業，與此同時，加拿大的商業和工業界以及政府管制部門必須采取所有合理的措施確保類似的有害病蟲害不會從加拿大出口到其他國家。謹慎地防止將外來人侵物種出口到其他國家對于保護加拿大的出口市場是至關重要的。

除此之外，加拿大所承擔的國際責任也要求加拿大必須處理入侵物種的問題。《生物多樣性公約》第8條(h)款規定締約國必須采取措施控制外來入侵物種。包括澳大利亞、新西蘭以及美國在內的一些國家已經制訂了本國的控制入侵物種的國家戰略或行動計劃。作為締約國之一，加拿大也制定了控制入侵物種的國家戰略。此外，加拿大還是一系列相關全球和區域性國際條約的締約國，必須切實履行這些條約義務。

(二)加拿大處理入侵物種的法律框架概述②

從憲法上來說，加拿大聯邦政府對于水生入侵物種的管轄權起源于聯邦管理漁業和航運業的權力，以及“和平秩序與仁慈政府(peace order andgood government)”條款。加拿大政府應對入侵物種問題最卓有成效的行動始于1995年的《加拿大生物多樣性戰略》。《加拿大國家野生生物政策》進一步完善了該戰略，明確指出任何非本地的物種都不能被引入加拿大的自然生態系統，并且只有在非常有限的情況下才允許將外來物種引人人工改良過的生態系統。

在聯邦層面，《漁業法》(Fisher：ies．Act)包含了保護和保存魚類和魚類棲息地的條款，它是最直接處理水生入侵物種事務的聯邦法律。它規定將活的魚類釋放到任何魚類棲息地中去和將活的魚類轉移到魚類飼養設施中去必須先獲得許可證，它還包含了一部處理活體誘餌事務的規章。進口人工飼養的魚類和魚卵或者野生魚類同樣需要先獲得許可證。加拿大漁業和海洋部負責實施該法，但是由各省負責管理內陸的漁業。加拿大漁業和海洋部已經制定了一個《引進和轉移水生生物體的國家政策草案》。該政策主要目的在于保護漁業資源的生產能力。同樣，它可能沒有綜合性地涵蓋所有有關水生入侵物種的事務。加拿大審計總署2000年發布的一份報告著重指出了根據《漁業法》聯邦政府該如何承擔它的立法責任，以保護野生太平洋鮭魚和它們的棲息地免受飼養的鮭魚，包括逃逸的飼養的大西洋鮭魚的影響。

加拿大《海運法》第657．1條規定了聯邦政府部門發布壓艙水規章的權力，但是直到2001年聯邦政府都沒有發布這樣的規章。目前，加拿大漁業和海洋部正在執行一個被稱為《五大湖地區壓艙水控制指南》的自愿指南。這些指南鼓勵在五大湖地區和哈得森灣(Hudson Bay)區域的船舶在開放的水體中交換近岸壓艙水，以減少向近岸生態系統引進水生入侵物種的風險。溫哥華港以及不列顛哥倫比亞省的另外兩個港口已經制定了法律來實施強制性的壓艙水交換機制。

其他相關的聯邦法律包括1999年的《加拿大環境保護法》(CanadianEnvironmental Protection Act，CEPA)以及《加拿大環境評價法》(CanadianEnvironmental Assessment Act，CEAA)。

加拿大環境部認為外來物種，包括微生物，是《加拿大環境保護法》規制的新對象，因此它們也應當受到管制。根據這個解釋，任何想要向加拿大引入新的外來物種的人，都必須向主管的政府部門——加拿大衛生部和加拿大環境部——提供充分的信息，以便它們能夠進行風險評估，以確定引進該物種可能給人類健康與環境，包括生物多樣性在內帶來的風險。《加拿大環境保護法》還提供了一個在有意引進新物種之前進行聯邦評估的機會，評估的結果可能是禁止引進，也可能是同意引進或有條件地同意引進。《加拿大環境保護法》的要求可以以生態系統為基礎來適用，即可以要求對每一個單獨的生態系統都進行單獨的通知和風險評估。環境部部長享有實施這些條款的自由裁量權。

根據《加拿大環境評價法》的規定，引進一個外來物種可以被列入需要進行環境評價的活動。事實上，在加拿大食品檢查局根據《動物健康法》(Health 0f Animals Act)許可引進特定的動物時，已經進行過這樣的環境評價。這導致的結果是管制人員現在必須考慮不同層次上的環境因素，而在此之前他們只需考慮人類健康和保護某些具有商業重要性的動植物。《加拿大環境評價法》還要求考慮累積效應，在入侵物種的語境中，累積效應是一個至關重要的概念。然而，該法并沒有明確指出在進行環境評價時，入侵物種的威脅屬于環境影響。這就意味著在實踐中，除非在審查過程中確定了物種入侵的風險，否則通過根據《加拿大環境評價法》進行過評估的工程無意引進入侵物種的問題并不能每次都得到解決。

《野生動植物保護和國際、省際貿易管制法》(wild Animal and PlantProtection and Regulation of International and Interprovincial‘Frade．Act．W AP—PRIITRA)規制國際和省際的野生生物貿易以保護加拿大的生態系統、野生動物和植物。它建立了一個協調動植物進口的國家框架。目前，根據該法，只有很有限的幾個物種進口到加拿大時需要先獲得許可證，本質上使用的是“骯臟名錄”的方法。就省際運輸而言，該法采用了省級規章的規定，而省級規章經常排除了水生入侵物種，因為它們一般規定在漁業規章之中。加拿大各省對于水生入侵物種的管轄權主要起源于特定的入侵途徑或者受到影響的商業活動。各省享有管轄權的入侵途徑或商業活動包括旅游、觀賞水族貿易以及水產業。例如，1988年聯邦漁業和海洋部與不列顛哥倫比亞省簽訂的《水產業發展諒解備忘錄》，將管理和發展水產業的首要責任分配給不列顛哥倫比亞省。當然，對這些入侵途徑實施有效的預防、消除和控制措施需要各省之間進行通力合作。

考慮到聯邦政府已經把管理內陸漁業的權力授予各省，因此各省之間進行通力合作的重要性越來越明顯。一般情況下，各省享有處理向內陸水體進口、轉移和投放魚餌和魚類的管轄權。即使在海水中，水產業也由各省管理。省級立法中處理水產業問題的一般方法是要求進行任何水產經營都必須先獲得許可證。但是現在在立法中很少規定如何作出發布許可證的決定或者誰來承擔魚類逃逸的風險。此外，各省有關水產業中的魚餌和魚類繁殖的法律主要考慮這些活動的商業因素，而不是考慮對生物多樣性的潛在威脅。

　　摘自：汪勁著《抵御外來物種入侵:法律規制模式的比較與選擇-我國外來物種入侵防治立法研究/環境法學研究文庫》