[ 王衛洲 ]——(2018-8-26) / 已閱8786次
行政訴訟中人民法院可以判決變更行政協議
——王衛洲，北京萬典律師事務所律師
導讀：行政協議兼具合同和行政行為的雙重特征，在審查行政協議類案件要結合《合同法》《行政訴訟法》的規定，一方面《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”；另一方面，《中華人民共和國合同法》第五十四條規定：“下列合同，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷：(一)因重大誤解訂立的;(二)在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。”故根據《行政訴訟法》《合同法》的規定可以對行政協議進行變更。
案情簡介：2017年3月9日，菏澤市牡丹區人民政府作出《牡丹區2016-9地塊房屋征收決定書》，決定對重慶路以東、防汛路以南、護城大堤以西，八一路以北的國有土地上房屋進行征收，其中包含了原告張xx的房屋，牡丹區人民政府為實施房屋征收工作，組建2016-9地塊征收指揮部、委派牡丹區住房和城鄉建設局（以下簡稱住建局）作為征收部門，實施征收補償工作。住建局多次做思想工作后，2017 年4月2日，張x與住建局簽訂征收補償協議書，但簽訂協議后張xx感覺補償協議極不合理，對自己的補償是將土地和房屋相分離，分別作價，土地使用權103元/，房屋750元/，而周邊房地產市場價格在4700元/左右，經咨詢律師得知按照《國有土地上房屋征收與補償條例》《土地管理法》等規定，房屋和土地不可分離，應當融合在一起按照周邊類似房地產市場價值進行評估，于是張xx委托律師依法提起行政訴訟，請求判決將被告與原告簽訂的《補償協議書》第一條中土地價值和房屋價值進行變更、將土地和房屋合并為房屋價值并按照4700元/的標準（不低于周邊房地產市場價值的標準）對原告進行補償即房屋價值補償為1097779元。一審法院認為本案不屬于人民法院受案范圍裁定駁回起訴，二審法院經審理認為本案屬于人民法院受案范圍，裁定撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理本案。
審理過程：
一審經審理查明：2017年3月9日，菏澤市牡丹區人民政府作出《牡丹區2016-9地塊房屋征收決定書》，決定對重慶路以東、防汛路以南、護城大堤以西，八一路以北的國有土地上房屋進行征收，菏澤市牡丹區住房和城鄉建設局系牡丹區人民政府組織實施房屋征收的征收部門。2017 年4月2日，張x與住建局簽訂征收補償協議書，之后張x認為征收補償協議極不合理侵犯自身合法權益，故向人民法院提起行政訴訟。
一審裁定駁回起訴
一審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；……”。原告提起行政訴訟，并未主張被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更，解除雙方簽訂的房屋征收補償協議，而是請求判決將被告與原告簽訂的《補償協議書》第一條中土地價值和房屋價值進行變更，原告提起的訴訟不屬于上述法律條款所規定的行政訴訟案件的受案范圍。遂裁定駁回原告張XX的起訴。
二審裁定撤銷一審裁定，指令一審法院繼續審理
收到一審裁定后，張xx認為一審裁定有誤，依法向菏澤市中級人民法院提起上訴。
菏澤市中級人民法院經審理認為：“涉案補償協議載明，該協議的簽訂是由于國有土地上該房屋征收，征收部門菏澤市牡丹區住房和城鄉建設局與被征收人就補償事宜達成的協議，因此，該補償協議是具有行政法上權利義務內容的協議，即屬于行政協議。行政協議不同于一般的行政行為和民商法意義上的合同，其具有行政行為和合同的雙重屬性，在適用法律上也應兩者兼顧。
一方面，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款規定，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更；另一方面，《中華人民共和國合同法》第五十四條對當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更合同的情形作出了規定，因此，本案上訴人在簽訂涉案行政協議后，認為補償標準顯失公平，要求變更補償協議的訴權應該受到法律保護。……”在現有證據無法證明上訴人的起訴不符合其他受理條件的情況下，原審裁定僅以不符合行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回上訴人的起訴錯誤，應予以糾正。故裁定如下：
一、撤銷菏澤市牡丹區人民法院作出的（2018）魯1702行初XX號行政裁定；
二、指令菏澤市牡丹區人民法院繼續審理。
律師點評：《房屋征收補償協議》屬于政府實施房屋征收管理、履行行政職責中與被征收人簽訂的協議，依據《行政訴訟法》第十二條：“（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；”的規定該協議屬于行政協議屬于人民法院行政訴訟受案范圍之內。但行政訴訟法僅僅對行政機關在履行或單方面變更解除行政協議的情形可以提起行政訴訟，致使一部分人按照排除法去解釋法律，認為請求撤銷、變更行政協議不屬于人民法院受案范圍。
筆者以為若將行政協議受案范圍局限于行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項的規定，利害關系人在很多情況下將無法尋求救濟，比如行政協議顯失公平、受欺詐、脅迫簽訂等等情形，按照《合同法》第五十四條的規定可以依法撤銷或變更合同，故將其排除在行政訴訟受案范圍之外，不符合新行政訴訟法的立法本意。既然要求履行行政協議等屬于行政訴訟范圍，那么請求將行政協議撤銷、變更、確認無效的顯然不能屬于民事訴訟受案范圍，對顯失公平、欺詐脅迫、重大誤解的方式簽訂的行政協議應當有救濟途徑，不予受理則無法構建完整的行政協議救濟體系。
行政協議是一種行政行為，而非單純的協議，它兼具合同的特征和行政行為的特征，但是很多人對行政協議的認識還僅僅局限于民事協議的圈子之內，采取民事訴訟的角度去考慮行政協議的問題，故很多人認為行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項并沒有規定可以針對變更行政協議、撤銷行政協議進行起訴，筆者以為行政訴訟法不可能對所有的起訴原因進行一一列舉，對于一個行政行為，只要其原告具備主體資格、有明確的被告、由具體的訴訟求和事實依據、屬于人民法院受案范圍和管轄這些普通行政訴訟具備的條件就可以認定其屬于行政訴訟受案范圍；同時、《中華人民共和國行政訴訟法》：第七十七條“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”行政訴訟是針對具體行政行為提起的訴訟，行政協議也屬于行政行為，本案是原告認為房屋征收補償協議中補償款額確有錯誤而提起訴訟，原告訴訟請求屬于人民法院裁量范圍之內，人民法院可以判決予以變更， 故屬于人民法院的受案范圍。
菏澤市中級人民法院在本案審理中，對于行政協議的協議性質和行政行為的性質進行了全面分析，抽絲剝繭對案件做出了正確的梳理，其裁判結果其他行政協議類案件的審理具有借鑒意義。
