[ 王勝宇 ]——(2010-11-22) / 已閱8256次
淺議我國行政復議司法化的必要性
王勝宇
一、行政復議的目的因素
行政復議制度的目的，從歷史和現實來看，具有多重性和復雜性。行政機關的內部監督和自我反省，在我國大陸和臺灣地區曾被認為是行政復議的主要目的。“訴愿系被設計為行政自我反省之制度。” 行政復議應著重于確保行政機關遵守法律的規定，即所謂法規維持。而公民權益的保護，只是附帶或反射性的作用。但當我們把目光轉移到行政復議申請人的角度，則行政復議存在的根本目的是對其受到行政侵害的利益的救濟，行政機關行為的合法性維護則成了附帶性和反射性的作用了。從根本上講，“法治國家乃建立在人性尊嚴之基礎上，根據人性普遍尊嚴之原則，確立了‘國家為人民而存在’之根本原理，本此原理迤儷而下，又具體化出‘司法為國民而存在’，且此一要求更可擴及一切行政救濟制度，而謂‘一切行政救濟制度為人民而存在’。”
筆者認為，行政復議的目的應定位在主要是公民權利的救濟途徑，行政復議法應從程序上保證行政復議的公正性。行政復議自其產生以來，就是作為一種權利救濟制度而存在的。從立法宗旨上來說，更多的不在于如何“保障”行政權，而應如何更好地“控制”行政權。行政復議的合法性和正當性也正在于通過糾正違法或不當的行政行為，保護相對人的合法權益，否則，行政復議就失去其應有之意。可以說，保護個人權益是設立行政復議的最基本的出發點和歸宿。“我國行政復議的理論是否符合實際，制度設計是否科學，實踐活動是否成功，最后體現在行政復議救濟制度在多大范圍內、多大程度上對受侵害的權利人的彌補和挽救上。”
據此，我國行政復議的制度目的主要表現在主次分明的兩個方面：1、保護公民、法人和其他組織的合法權益，體現它的救濟性。2、保障和監督行政機關依法行使職權，體現它的監督性。對于行政機關來說，行政復議又是一種監督機制，是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度。與行政復議的權利救濟性相比，它的保障和監督目的是第二位的。權利救濟的制度目的決定了行政復議在制度設計上必然更加強調公正性，更加要求復議機關的獨立和中立，要求復議程序的公平、公正、公開和參與，要求復議結果的正當和有效，而這些制度要求與司法的制度設計在某種程度上是相吻合的。因而，司法對行政復議的制度目的的實現具有不可或缺的借鑒意義，否則，行政復議的目的就難以實現，進而喪失其存在的意義。
二、行政復議的功能因素
行政復議是裁決他人糾紛的行政爭訴制度，定紛止爭，及時正確解決社會現實中的行政糾紛是其主要的功能。隨著福利國家的出現和行政權的擴張，單一的司法審查機制陷入了明顯的困境：煩瑣的審查程序，號稱以公平為價值取向，卻沒有帶來普遍的公平，反而犧牲了維系公平的公眾福祉的效率；過于一廂情愿地強調對行政權力的限制，卻對真正阻礙行政權的擴張無能為力，又成為行政目的實現的障礙；過于強調個人利益的保護，忽視個人利益與公共利益的適度平衡，最終損害個人利益的發展。為擺脫這種困境，行政行為審查機制從傳統的司法權一元結構逐漸演化為行政審查與司法審查并行的二元結構。“作為一種救濟管道，行政復議的第一要務應當是積極地、動態地實現糾紛的解決。” 現代法治國家中，對行政糾紛的解決是保護公民權利的重要方式，其主要功能在于，為公民提供權利救濟的完整保護。而行政救濟途徑的利用或進入，應盡可能容易及便宜或經濟；行政救濟必須及時迅速，否則，遲來的正義，即形同正義之拒絕；行政救濟必須確實實現，否則，也只是畫餅充饑而已。據此，行政復議提供正確、完整、實現、經濟及迅速的制度功能，與行政訴訟制度一起構成完善的行政救濟制度。
而提供正確、完整、實現、經濟及迅速的制度功能又決定了行政復議不能是司法制度的同體復制，避免煩瑣冗雜的司法程序，實現救濟的及時性是行政復議制度出現和得以存在的基礎之一。行政復議應同時具有司法和行政兩方面的互補優勢：一是吸納司法的優勢、修正行政的瑕疵，確立審查獨立和地位中立原則，程序相對公正原則；二是通過行政特長原則和程序簡約原則發揮行政的特質、補足司法審查的缺陷。目的和功能的共同作用，使得行政復議具有其本身特有的司法性和行政性，即不同于一般的具體行政行為，也不同于純粹的司法行為。
三、行政復議的效益因素
在行政復議制度中，理想的狀態是公正和效率得以兼顧，獲得二者的有機統一。但是正如有學者所言：“行政復議的歷史和現實表明，復雜的社會現實無法使人們在公平與效率之間作絕對平衡的模式構建，人們所能做的只是在二者之間尋求最大程度形式平衡的契合點。” 從現實上看，行政復議結合司法的公平要素和行政的效率要素等各自優點的準司法性的制度設計是目前最好的選擇。
日本學者棚瀨孝雄認為：“無論審判能夠怎樣完美的實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能通過放棄審判來實現正義的希望。” 從行政權主體的分解理論和從行政權歸屬主體和行使主體關系形態的理論出發，行政權行使的成本是第一位的因素，而成本的模式則是第二位的因素。成本是行政權行使中的關鍵概念，而模式則是形式意義上的概念，它是附著于成本的。成本歸屬于效率，模式歸屬于程序。因此，程序的設計應最大程度的體現以最小的成本獲得最大的效益，程序的簡約是其主要表現。然而，行政復議制度作為一種特殊的具有司法性質的行政權作用，其成本和效益的分析并不必然表現為或不僅僅表現為經濟學上有形效益的分析，要更加注重行政復議制度的無形效益，實現社會秩序的維護和社會正義，保護公眾的合法權益。表現在國家制度成本上，就要求國家加大對行政復議制度設置的投入力度，建立統一的行政復議機關，保障行政復議經費的充足，為行政復議制度的有效進行培養高素質的行政復議人員并提高和保證行政復議人員的薪金；表現在行政復議程序的設計上要吸收司法程序的公正、公平的程序理念，實現復議程序的準司法性；表現在行政復議程序的啟動上，要將復議啟動權賦予行政相對人，由其來決定成本是否符合其所要追求的結果。而這一切，都是司法制度的相應體現，都要求行政復議向司法逼近。
四、行政復議的域外因素
英國的行政裁判所制度、美國的行政法官聽證制度和申訴委員會制度、日本的行政不服審查制度和我國臺灣地區的訴愿制度等行政復議制度，都在很大程度上要求體現行政復議組織的獨立性、行政復議程序的司法化以及行政程序結果的準司法性等“司法化”特征。并且有經驗證明：實行“準司法”的行政復議制度運行良好。究其原因，乃是因為均由較為獨立的復議機構對復議案件進行審查或參與審查。這不僅是因為由這樣的機構對復議案件進行審查、裁決可以給公民較高的信賴感，更是因為這些機構一般都吸收具有專門知識和經驗的人士以合議制的形式通過類似于法院審判案件的準司法程序處理復議案件，更能保證復議結果的公正性。
法律實踐經驗和教訓告訴我們，一種法律程序應當體現何種法律價值，并不是人們主觀意志的產物，而是在很大程度上取決于程序所要實現和追求的目的。以解決糾紛為內容的行政復議，當然要符合解決糾紛的要求，這是客觀規律性。獨立性、公正性、爭訴性及權利救濟性是行政復議的應有之意，這也是任何名義或權力性質下的解決糾紛的程序所應具有的基本功能和特征。在現行法律制度中，只有司法程序或有司法性特征的程序才最接近、最符合這些要求。因此，行政復議的司法化是行政復議自身內容和根本目的的客觀要求，也是我國行政法制的必然趨勢。
北安市人民法院 王勝宇
