[ 牛建國 ]——(2003-5-10) / 已閱24889次
國家旅游局要求各地旅行社退團，說明白點就是要求旅行社單方解約，
旅行社的損失和違約賠償如何處理沒有下文，只有自認倒霉。
民航總局和鐵道部要求民航企業和鐵路企業，不得收取退票費實際上
也涉嫌對企業經營權的侵犯，因為退票的有關條件在與旅客訂立運輸合同
時就已經告知，該退票的規定應作為運輸合同的組成部分，具有法律效力。
既如此，當發生退票時就應按合同辦理，收取手續費如果事前已經告知旅
客則成為運輸企業的一項權利，應受法律保護，但對權利的限制就憑主管
部門的一紙通知顯得法律依據不足。
以上行政行為的共同后果是如果行政對象拒絕或者違反這些部門規定
時，行政責任不可避免。但是執行這些規定則對民事關系的另一方的民事
責任沒有充足的抗辯理由，也就是說行政對象對他方的民事責任不能避
免。我國法院審理民事案件雖說參照部門規章，但對于合同關系的解除法
律則明確排除其適用，也就是說中央部委的規章不能作為民事違約的抗辯
理由。
筆者認為，盡管民眾對目前的各種行政措施表示理解，但為了公眾利
益而剝奪一部分權利主體的合法利益應該有法律依據（本文如無特別說
明，法律專指全國人大及常委會制定的法律）。因此，我們呼喚國家應盡
快出臺一部統一的應對特殊狀態的《緊急狀態法》。
二、目前涉及特別狀態的立法規定不能適應緊急狀態的需要
我國目前涉及國家特別狀態的法律條款散見于《專利法》、《人民警察
法》、《戒嚴法》、《價格法》、《傳染病防治法》等。
《專利法》規定，在國家出現緊急狀態或者非常情況時，或者為了公
共利益的目的，國務院專利行政部門可以給予實施發明專利或者實用新型
專利的強制許可。
《人民警察法》規定了包括強行帶離現場、依法予以拘留、留置盤問、
優先通行、優先使用、保護性約束、限制人員、車輛的通行或者停留、交
通管制、現場管制、強行驅散等行政強制措施，但這些規定主要是為了維
護社會治安和正常的社會秩序，一般限在公共場所實施，沒有對公民基本
權利義務和民事關系額外調整。
對行政措施規定最為完全的應該是戒嚴法，該法規定戒嚴期間，國家
可以依照本法在戒嚴地區內，對憲法、法律規定的公民權利和自由的行使
作出特別規定。
這些限制措施主要有：
（一）禁止或者限制集會、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動；
（二）禁止罷工、罷市、罷課；
（三）實行新聞管制；
（四）實行通訊、郵政、電信管制；
（五）實行出境入境管制；
（六）禁止任何反對戒嚴的活動。
此外，還有交通管制、宵禁、特殊物品特別管理、臨時征用、加強警
衛、對基本生活必需品的生產、運輸、供應、價格等，采取特別管理措施。
這些措施的組織實施有一套嚴格的程序，可以達到迅速恢復社會秩序
的目的，該法主要特征是對公民權利和自由的行使作了變通或限制規定。
但是《戒嚴法》的局限也是顯而易見的。首先，《戒嚴法》的適用僅限
于在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者
嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產
安全的緊急狀態時；其次，公民的權利和自由大都為憲法授予，而憲法為
全國人民代表大會以絕對多數才能通過，但我國的《戒嚴法》卻是全國人
民代表大會常務委員會以過半數通過的，有下位階法律與上位階法律沖突
之嫌，在立法技術方面值得進一步考究。
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