[ 王鐵雄 ]——(2012-6-11) / 已閱18394次
1．應明確農民集體為獨立補償權主體。盡快完善物權法、制定專門的農地征收補償法，在法律上確立農民集體獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，明確農民集體為獨立的補償權主體。法律的完善應使“農民成員集體”具有主體法律人格，沿著“非法人合有共同體”的思路進行民法構造。瑏瑩這樣，在國家征收集體所有的土地的過程中，“農民集體”這一法定的集體土地所有權主體才有底氣作為獨立的補償權主體在公平的條件下和國家進行合理博弈，以切實維護農民的財產權益。并確保農民作為農民集體的一員在集體土地所有權征收補償中的社會保障權。
2．應明確農民個人為獨立補償權主體。在法律上確立農民個人獨立的民事主體地位和訴訟主體資格，并明確農民個人基于各類農地財產權益分別成為獨立的補償權主體。同時，在農地征收過程中，應明晰農民集體與農民個人權利的雙重屬性，使農民個人享有各種實體和程序性權利，以切實保護其由于土地承包經營權等農地用益物權及擔保物權的喪失而置換來的失地補償權和社會保障權。
(五)完善征地客體法律制度
根據我國現行法律的規定，農民應該享有的農地權利類型主要包括集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權和自留地、自留山使用權、地役權及其抵押之擔保物權等。因此，未來我國從保護農民財產權益角度的征地補償法律制度改革，就應明確集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權和自留地、自留山使用權、地役權及其抵押之擔保物權均作為獨立的征地客體得單獨予以征收補償，并將集體土地所有權人、土地承包經營權等農地用益物權人及其抵押之擔保物權人均作為被征地的一方當事人，賦予其在土地征收中參與權、談判權、知情權、聽證權與征地補償爭議的司法救濟權，以切實保護他們的合法權益。具體改革策略如下:
1．完善集體土地所有權的獨立征地客體地位。應根據《物權法》第59條規定修改土地管理法及在此基礎上制定的地方立法關于集體土地所有權的補償費歸農村集體經濟組織所有這一不當規定。以淡化村集體所承載的行政職能、彰顯集體土地所有權的私權屬性，完善集體土地所有權在征地補償法律制度中的獨立客體地位。從而，使集體土地所有權的補償能真正按照人口在集體成員中分配，以體現集體土地所有權對農民的社會保障功能，確保農民的永久生存保障。
2．明確土地承包經營權的獨立征地客體地位。既然《物權法》第125條已明確規定土地承包經營權為當前農民享有的一種重要的土地物權。因而，就應將其作為獨立的征收客體納入土地征收的補償范圍并單獨作出補償規定。尤其是土地承包經營權內涵集團成員資格與社會保障功能，因此，在當前應特別強調土地承包經營權這一重要征收客體的獨立性，以體現土地承包經營權對農民的社會保障功能，確保農民的就業保障。瑐瑠
3．確立宅基地使用權的獨立征地客體地位。《物權法》第152條規定宅基地使用權為當前農民享有的一種重要的土地物權。這一重要物權與農村集體成員的資格是緊密聯系在一起的，具有社會福利和社會保障功能，且包含憲法所賦予農民之生存這一重要內涵。因此，應在法律中明確宅基地使用權的獨立客體地位并納入土地征收的補償范圍單獨予以補償。
4．確立集體建設用地使用權的獨立征地客體地位。應盡快完善物權法、修改土地管理法的相關規定，使集體建設用地使用權成為農民享有的獨立物權類型得單獨予以征收補償并與國有建設用地使用權具有平等的法律地位。
5．確立自留地、自留山使用權、地役權等農地用益物權的獨立征地客體地位。自留地、自留山使用權是憲法與物權法規定在農村集體土地歸農民集體所有的前提下確定歸農民成員自用并可以自由支配的一類土地使用權;地役權是物權法以專章形式規定的一項較有代表性的新的用益物權。因此，在未來我國從保護農民財產權益角度的征地補償法律制度改革中，應在法律中明確它們的獨立客體地位并納入土地征收的補償范圍單獨予以補償。
6．確立農地抵押權的獨立征地客體地位。農地抵押權是物權法規定的一項重要擔保物權。同樣，在未來我國從保護農民財產權益角度的征地補償法律制度改革中，亦應在法律中明確其獨立客體地位并納入土地征收的補償范圍單獨予以補償，以切實保護農民的合法財產權益。
(六)完善征地補償程序法律制度
1．確立征收前先行協商程序。應在專門的農地征收補償法中規定征地前先行協議價購作為征地的前置程序，以尊重被征地農民意愿，確保其參與權、談判權。
2．明確征收中正當法律程序。應在專門的農地征收補償法中規定征收補償過程中的通知、公告與聽證等正當法律程序，以切實保障被征地農民的知情權、聽證權。
3．規定征地補償爭議司法裁判程序。應堅持立法、行政、司法職權分立，區分征收與補償兩個不同性質的行為階段，建立征地爭議與補償爭議由行政訴訟與民事訴訟分別解決機制，并在憲法中明確規定征收補償爭議解決的民事訴訟程序。予私人財產權以司法保護，確保被征地農民的司法救濟權。
五、結語
為確保我國征地補償與農民財產權益保護“有法可依”與“有法必依”，真正合理、有效地保護農民財產權益，未來從保護農民財產權益角度的征地補償法律制度建構，應當從以下方面改革與創新:第一，未來我國從保護農民財產權益角度的征地補償法律制度改革，應明確農民集體、農民個人獨立民事主體地位并基于各類農地財產權益分別成為獨立的補償權主體;明確各類農地物權及相關債權均作為獨立征地客體得單獨予以征收;明確法律在規定國家征地權的同時須賦予被征地農民補償權與社會保障權:補償應兼顧被征農地于征收計劃決定時當地的“客觀市價”與被征地農民本身生存、發展的“特別價值”，確保具有集體成員資格的被征地農民永久生存保障與就業保障，以徹底改變城鄉二元結構體制，體現農地物權作為農民財產權與公權力對抗時所應具備的基本屬性。
第二，完善征地補償與農民財產權益保護“法律”的方向和重點是:從《憲法》上確保對被征地農民“公正、事先的補償”與補償爭議的民事訴訟解決機制;從《物權法》上強化農民個人對集體土地進行獨立支配的權利;盡快制定專門的《農地征收補償法》，統一規定征地補償一般程序事項，從程序上保障農民財產權益。
第三，我國征地補償須堅持行政、司法職權分立，予農民財產權益以司法保護。區分征地與補償兩個不同性質的行為階段，建立征地爭議與補償爭議由行政訴訟與民事訴訟分別解決機制。
第四，公共利益由立法者在各種法律中具體規范，排除為純粹國庫利益、地方財政利益及私人目的等經營性目的的征地。建立經營性建設用地統一市場流轉機制，確立集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等法律地位。
第五，法律的完善應使“農民成員集體”具有主體法律人格，沿著“非法人合有共同體”的思路進行民法構造，強調賦予“農民成員集體”、“農民個人”獨立的民事主體地位和訴訟主體資格。
注釋:
[1]制度性保護，是將公民的私有財產視為一個客觀的制度(Institution)，立法者于實體法與程序法上通過建構“法律制度”(Rechtsinstitu-tion)以保護財產權的私使用性;個別性保護是指憲法確立財產權的法律地位以使其不受來自立法、行政、司法權的侵害，即將憲法對公民財產權的規定視為直接適用的法律，以拘束立法、行政及司法權。因此，憲法對公民財產權的“個別性保護”亦可稱之為財產權的“法律地位之保障”(Rechtsstellungsgarantie)。U．Scheuner，Grundlagen und Art der Enteignungsentschdigung，in:Reinhardt/Scheuner，Verfassungsschutz des Eigentums，1954，S．69;P．Badura，Eigentum und soziale Pflichtbindung，in:Politische，Bildung，1975，S．44．另參見陳新民:《德國公法學基礎理論》(下冊)，山東人民出版社2001年版，第412－415頁。
[2]U．Scheuner，Die Abgrenzung der Enteignung，DV 1954，588．轉引自陳新民:《德國公法學基礎理論》(下冊)，山東人民出版社2001年版，第426頁。
[3]參見［法］羅班:《土地征收之學理與實施研究》，萬錫九譯，商務印書館1938年版，19－21頁;陳新民:《德國公法學基礎理論》(下冊)，山東人民出版社2001年版，第474－479頁。
[4]See Adolf Merkl，Staatszweck undffentliches Interesse，Verwaltungsarchiv，Bd．27，1919，S．268 ff．
[5]參見［法］羅班:《土地征收之學理與實施研究》，萬錫九譯，商務印書館1938年版，第2頁。
[6]《拿破侖法典(法國民法典)》，李浩培、吳傳頤、孫鳴崗譯，商務印書館1979年版，第72頁。
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